Ο εκατονταετής πόλεμος για την κοινωνική ασφάλιση

Ο Ελ. Βενιζέλος και ο Αλ. Παπαναστασίου τη μοναδική ίσως φορά που βρέθηκαν στο ίδιο φωτογραφικό κάδρο. Ο πρώτος ανταποκρίθηκε καθυστερημένα στην ανάγκη για δημόσια υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση. Ο δεύτερος είχε πιο προωθημένες θέσεις, αλλά δεν ευτύχησε να τις δει να υλοποιούνται.

ΙΔΙΩΤΙΚΗ Ή ΚΡΑΤΙΚΗ … ΤΟ ΑΙΩΝΙΟ ΔΙΛΗΜΜΑ

Ο εκατονταετής πόλεμος για την κοινωνική ασφάλιση

Το αρχικό μοντέλο που επιλέχθηκε από τις κυβερνήσεις είχε δημόσιο χαρακτήρα αλλά όχι και χρηματοδότηση από τον κρατικό προϋπολογισμό

Γράφει ο Τ. Κατσιμάρδος

Mε την έναρξη εφαρμογής της γενικευμένης και υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης (δεκαετία του 1920) αναπτύσσεται έντονος διάλογος σχετικά με το θέμα. Ως ένα βαθμό, αντανακλά τους θεωρητικούς προβληματισμούς κυρίως στη Γερμανία, αλλά επίσης τη Γαλλία και την Αγγλία. Εκεί υπήρχε παράδοση εφαρμογής διαφόρων και διαφορετικών ασφαλιστικών συστημάτων.

Το μείζον ζήτημα είναι αν θα πρέπει η ασφάλιση να είναι δημόσια ή να ασκείται μέσω ιδιωτικών ασφαλιστικών εταιρειών. Το δίλημμα κρατική ή ιδιωτική δεν είναι σημερινό. Στην ουσία στο πεδίο αυτό διεξάγεται ένας εκατονταετής πόλεμος, όπως εύστοχα έχουν χαρακτηρισθεί οι συνεχείς και πολυεπίπεδες συγκρούσεις για το νεοελληνικό ασφαλιστικό πρόβλημα. Στην Ελλάδα του μεσοπολέμου ο πιο αντιπροσωπευτικός, ίσως, φορέας των συντηρητικών απόψεων είναι ο Αναστάσιος Σπουργίτης (1866-1942).

Πρόκειται για τον πρώτο καθηγητή στην έδρα της Ιδιωτικής Οικονομίας στην Ανώτατη Σχολή Εμπορικών Σπουδών - τη γνωστή μετέπειτα ως ΑΣΣΟΕ και σήμερα ως Οικονομικό Πανεπιστήμιο Αθηνών. Προερχόταν από το Πανεπιστήμιο της Χαϊδελβέργης, όπως και πολλοί άλλοι Έλληνες οικονομολόγοι και κοινωνιολόγοι. Είχε αποκτήσει φήμη ως ειδικός σε τραπεζικά και συναλλαγματικά θέματα. Στο ενεργητικό του υπάρχουνι καταχωρισμένα πολυάριθμα άρθρα (μερικά απ΄ αυτά προς χρήση των φοιτητών του θα εκδοθούν σ΄ έναν τόμο υπερχιλίων σελίδων! ).

Η πρόταση

Ο Αναστάσιος Σπουργίτης παρακολουθεί την οικονομική σκέψη που αναπτύσσεται στο εξωτερικό και οι βιβλιογραφίες που προτάσσει στα πανεπιστημιακά του συγγράμματα ίσως είναι οι πληρέστερες της εποχής. Αλλά επιπλέον είναι άνθρωπος της δράσης. Έχει διατελέσει και διευθυντής της Τράπεζας Εθνικής Οικονομίας. Οι προτάσεις του πρέπει να εκτιμηθούν στο πλαίσιο αυτό και ευρύτερα συμφερόντων των Ελλήνων καπιταλιστών, όπως λέγανε οι σοσιαλιστές της εποχής.

Το ασφαλιστικό σχέδιο που προτείνει είναι κεφαλοποιητικό και βασίζεται σε τρεις άξονες:

α) Υπάρχει ένας προσωπικός λογαριασμός για κάθε μέτοχο-ασφαλισμένο. Εκεί κατατίθενται οι κρατήσεις από τον εργαζόμενο, αλλά και κάθε άλλο ποσό, που επιθυμεί ο ίδιος. Τα χρήματα θα τοκίζονται και θα αποδίδονται στον δικαιούχο, όταν συμπληρωθούν οι προϋποθέσεις για να συνταξιοδοτηθεί. Μπορεί ο δικαιούχος να τα διαθέτει ακόμη και με διαθήκη.

β) Παραλλήλως, λειτουργεί ένας γενικός λογαριασμός των μετόχων. Σε αυτόν κατατίθενται οι εργοδοτικές εισφορές (5-7%, όσο και οι αντίστοιχες του εργαζόμενου). Ο μέτοχος θα μπορεί να αποσύρει το ποσό, που του αναλογεί, όταν βγει από την αγορά εργασίας. Το ίδιο θα μπορεί να κάνει σε περιπτώσεις ανικανότητας προς εργασία και απόλυσης.

γ) Υπάρχει ακόμη ένας τρίτος λογαριασμός. Σ΄ αυτόν καταθέτουν ένα επιπλέον ποσό εργαζόμενοι και εργοδότες (σε αναλογία 1/3 και 2/3 αντιστοίχως). Το κεφάλαιό του χρησιμοποιείται για όλες τις υπόλοιπες ανάγκες, που εμφανίζονται (από την ασθένεια του ασφαλισμένου έως την ασφάλιση των δικαιούχων συγγενών του). Στο τέλος κάθε χρόνου τα τυχόν πλεονάσματα μεταφέρονται στον κοινό λογαριασμό.

Αυτό είναι το σύστημα το οποίο κατά τον Σπουργίτη είναι βιώσιμο. Το τελικό του συμπέρασμα είναι πως «ίσως θα ήτο σκόπιμον, όπως την εν γένει εργασίαν αναλάβωσιν ασφαλιστικαί εταιρείαι, διότι κρατικαί οργανώσεις αποτυγχάνουν...»

Η απάντηση, λοιπόν, της άρχουσας τάξης κατά τον μεσοπόλεμο, είναι ένα κεφαλαιοποιητικό ασφαλιστικό σύστημα, χωρίς κρατική χρηματοδότηση.

Οι σημερινές ιδέες περί απαλλαγής του κράτους από τη χρηματοδότηση του συνταξιοδοτικού συστήματος δεν είναι και τόσο νέες, όσο παρουσιάζονται. Όπως και γενικότερα οι νεοφιλελεύθερες αντιλήψεις και πρακτικές για το ασφαλιστικό σύστημα και το κοινωνικό κράτος.

 Είκοσι κυβερνήσεις πέρασαν από τα έδρανα της Βουλής μέσα σε μια δεκαετία, μέχρι να ψηφιστεί ο νόμος για την κοινωνική ασφάλιση. Και όταν αυτό έγινε, ο θεσμός ήταν περιορισμένος. 

20 κυβερνήσεις «έπεσαν» μέχρι να χτιστεί το ΙΚΑ

Δέκα χρόνια χρειάστηκαν για να προχωρήσει η υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση και να αποκτήσει (θεωρητικώς) γενικά χαρακτηριστικά (1922-1932). Κι ακόμη έμενε στα χαρτιά. Αιτία, βεβαίως, η σφοδρή αντίδραση των εργοδοτών και η απροθυμία είκοσι (!) κυβερνήσεων, που διαδέχονταν η μία την άλλη, κατά την ευρύτερη περίοδο. Το βασικό επιχείρημα ήταν ότι αυτό ήταν αντιπαραγωγικό, λόγω αύξησης του κόστους εργασίας. Mετά την ψήφιση των νόμων του 1922-23 περί της υποχρεωτικής ασφάλισης, δόθηκε ισχυρή ώθηση για τη δημιουργία ασφαλιστικών ταμείων.

Το πρόβλημα, όμως, της υποχρεωτικής ασφάλισης ακόμη δεν είχε λυθεί.

Οι ατέλειες και τα κενά επιχειρήθηκε να καλυφθούν νομοθετικά το 1925. Τη χρονιά αυτή με μια σειρά ειδικούς νόμους δημιουργούνται ασφαλιστικοί οργανισμοί, όχι πλέον κατά επιχείρηση, αλλά κατά επάγγελμα. Αυτή ακριβώς η μετάβαση, από την επιχείρηση στον κλάδο απασχόλησης, θεωρείται καμπή στην ιστορία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλιση.

Το αποτέλεσμα, όμως, ήταν να προκύψει μια χαοτική κατάσταση με τις συνεχείς νομοθετικές ρυθμίσεις. Tόσο ώστε στο δημοκρατικό Σύνταγμα του 1927 να περιληφθεί ειδική διάταξη, που απόκλειε «φωτογραφικές» ρυθμίσεις. Λίγο αργότερα, κατά τη δεκαετία του 1930, θα εμφανιστεί και ο θεσμός της επικουρικής ασφάλισης, ο οποίος θα προκύψει από τις ανεπάρκειες της κύριας ασφάλισης.

Mια άλλη ουσιαστική καμπή και νέο στάδιο στη διαδρομή του ασφαλιστικού αρχίζει το 1929. Τότε πολλαπλασιάζεται η κοινωνική κινητικότητα για τη γενίκευση της ασφάλισης και γίνεται αίτημα αιχμής (μαζί με την εφαρμογή της εργατικής νομοθεσίας) στις κινητοποιήσεις μέσα στο ανώμαλο πολιτικό κλίμα που επικρατεί. Αποκορύφωμα των διεργασιών θ' αποτελέσει η επιλογή της κυβέρνησης Βενιζέλου για την εφαρμογή του «τσεχοσλοβακικού μοντέλου» υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης. Θα καταρτιστεί σχετικό νομοσχέδιο, θα πέσουν «κεφάλια» και κυβερνήσεις ακόμη, μέχρι να φτάσει στη Βουλή (1932) από την κυβέρνηση Παπαναστασίου και, τελικά, να ψηφιστεί (1934), με εκπτώσεις, από την κυβέρνηση Τσαλδάρη η δημιουργία του ΙΚΑ...

Τέσσερα βασικά ερωτήματα

Σε τέσσερα μπορούν να συνοψιστούν τα βασικά ερωτήματα που απασχολούσαν τις πρώτες δεκαετίες του 20ού αιώνα για το Ασφαλιστικό: 1) Είναι η κοινωνική ασφάλιση αναγκαίος θεσμός; 2) Η οργάνωσή της πρέπει να είναι υπόθεση του κράτους; 3) Τι είδους και πόσο εκτεταμένη επιβάλλεται να είναι η κοινωνική προστασία; 4) Χρειαζόταν ή όχι κρατική χρηματοδότηση; Μέχρι τα μέσα της δεκαετίας του 1930 η απάντηση που έδωσε η πολιτική εξουσία στα δύο πρώτα ερωτήματα, κάτω από την πίεση του εργατικού και κοινωνικού κινήματος, ήταν καταφατική.

Οι «γκρίζες ζώνες»

Η έκταση της κοινωνικής προστασίας και η κρατική χρηματοδότηση του ασφαλιστικού συστήματος θα αποτελούν ακόμη και τα πρώτα μεταπολεμικά χρόνια «γκρίζες ζώνες». Σε πρώτο στάδιο, τα έσοδα των Ταμείων προέρχονταν από εισφορές εργοδοτών και εργαζομένων. Επιλεκτικά -όχι για όλα τα Ταμεία κι ανάμεσά τους το ΙΚΑ- συνυπήρχαν ορισμένοι κοινωνικοί πόροι (άμεσοι ή έμμεσοι). Η χρηματοδότηση μέσω τακτικής κρατικής συμμετοχής ή έκτακτης, όπως και τα έσοδα από αξιοποίηση της περιουσίας των Ταμείων, είναι «πυλώνας» που θα προστεθεί από τη δεκαετία του 1950.

 Διαδήλωση στο κέντρο της Αθήνας την περίοδο της χρυσής τετραετίας του Ελ. Βενιζέλου (1928-32). Τα βενιζελικά μέτρα προκάλεσαν κατά καιρούς δυναμικές κινητοποιήσεις. Στην αιχμή τους βρέθηκε και η εργατική - ασφαλιστική νομοθεσία.

Υποχρεωτική και γενικευμένη, αλλά όχι για όλους!

Κρίσιμη καμπή

Η μετάβαση από την ασφάλιση κατά επιχείρηση σε κλάδο απασχόλησης, που τοποθετείται το 1925, θεωρείται καμπή στην ιστορία του θεσμού της κοινωνικής ασφάλισης. Αυτή την περίοδο λειτουργούν ήδη 21 ταμεία με 17.000 ασφαλισμένους. Ποσοστό που μόλις αγγίζει διψήφιο αριθμό.

Κατακερματισμός

Μετά την ψήφιση του νόμου για το ΙΚΑ το 1934 οι ασφαλισμένοι έφτασαν μόλις στις 218.911. Σύμφωνα με υπολογισμούς σε μελέτες ειδικών υπάρχουν 77 ταμεία την περίοδο 1932-34 με 384.026 ασφαλισμένους. Οι δικαιούμενοι για σύνταξη φτάνουν συνολικά στους 32.646.

Σταδιακή αύξηση

Το 1951 όταν γίνεται η πρώτη μεγάλη μεταπολεμική ασφαλιστική τομή οι ασφαλισμένοι (σε 25 πόλεις όπου υπήρχαν υποκαταστήματα του ΙΚΑ) έφτασαν τους 257.448. Με μέσο συνολικό ασφάλιστρο 6% και μέσο ημερομίσθιο 13.159 δρχ. (υπήρχαν την περίοδο εκείνη άλλα 27 Ασφαλιστικά Ταμεία).

Συγκρουόμενα ταξικά συμφέροντα

Στα χαρακώματα βιομήχανοι - εργάτες

Η Βουλή του 1925 «γνωρίζει» μια... ζωηρή συζήτηση για το ασφαλιστικό, εν μέσω παλλαϊκών αντιδράσεων για τη συνολικότερη αστική πολιτική. Η παρέμβαση του Αλ. Παπαναστασίου (ο «πατέρας της δημοκρατίας» βρίσκεται τότε στην αντιπολίτευση) ρίχνει φως στην ουσία της τότε έντονης διαμάχης για την εργατική και ασφαλιστική νομοθεσία. Με προεκτάσεις μάλιστα που φτάνουν ως σήμερα.

«Εκ της τοιαύτης ή τοιαύτης κατευθύνσεως της κοινωνικής πολιτικής θα εξαρτηθεί, σημειώνει, η ομαλή εξέλιξις των κοινωνικών πραγμάτων του τόπου. Θα αποφασισθή, δηλαδή, αν θα χωρίσωμεν ομαλώς προς την κοινωνικήν πρόοδον και άνευ μεγάλων συγκρούσεων ή θα βαδίσωμεν ανωμάλως, δημιουργούντες μεγάλας κοινωνικάς αντιθέσεις και προπαρασκευάζοντες μεγάλας κοινωνικάς εκρήξεις?»

Και υπογραμμίζει: «Eνώ, λοιπόν, επεκράτει η αντίληψις εις την Eλλάδα της επιεικούς χρήσεως των εργατικών ζητημάτων, της διά βαθμιαίων παραχωρήσεων ενισχύσεως της εξελικτικής προόδου, κατά τα τελευταία ήρχισε να καλλιεργείται η ιδέα ότι πρέπει την πολιτικήν αυτήν να αντικαταστήση άλλη, αμέσου ενισχύσεως των εργοδοτικών τάξεων. Πολιτική πολεμική κατά των εργατικών τάξεων.

Το αποτέλεσμα θα είναι όπως αι μάζαι αι εργατικαί, αι μέχρι τούδε λίαν συντηρητικαί εξ ιδιοσυγκρασίας στραφώσι προς τα άκρα, γίνουν επαναστατικαί... Tο δυστύχημα είναι ότι η κυβέρνηση η σημερινή δεν εκτιμά δεόντως αυτά τα πράγματα και ενόμισεν ότι είναι εύθετος η στιγμή, όπως δείξει απέναντι του εργατικού κόσμου την δύναμιν του κράτους...».

Διαχρονική ισχύ

Τη στάση των βιομηχάνων την ίδια περίοδο διατυπώνει με σαφήνεια ο πρόεδρος του ΣΕΒ Aν. Xατζηκυριάκος. Το βασικό επιχείρημα έχει διαχρονική ισχύ:

«Aι εργατικαί χείρες αποτελούσι το έμψυχον υλικόν της βιομηχανίας και η καλή ή κακή διαβίωσις αυτών, ως και η ψυχική αυτών δύναμις και διάθεσις έναντι της βιομηχανίας, αποτελούσι όρους βασικούς της ομαλής αυτής προόδου. Aλλά δια να εφαρμοσθή εργατική πολιτική, δέον να υπάρξη προηγουμένως σοβαρά βιομηχανία, ικανή να βαστάση τα βάρη... Συνεπώς δέον να προηγηθή η βιομηχανία και να ακολουθήση η φιλεργατική πολιτική...»

Το εργατικό και σοσιαλιστικό κίνημα αποκρούει αγωνιστικά τις σχετικές αντιλήψεις και πρακτικές. O εκπρόσωπος της ιδρυτικής γενιάς του, KKE Γ. Γεωργιάδης, συνοψίζει ως εξής την κατάσταση από την πλευρά των εργατοϋπαλλήλων:

«H εφαρμογή ενός στοιχειώδους εργατικού προγράμματος θ' απαιτήση μερικάς θυσίας εκ μέρους της κρατούσης κεφαλαιοκρατίας, τας οποίας οι κυβερνήσεις προσπαθούν να αποφύγουν. Δι' αυτό και αναβάλλουν διαρκώς, διά να συνηθίσουν οι εργάται εις την ιδέαν της αναβολής, ούτως ώστε η ματαίωσίς των να μην προκαλέση καμμίαν διαμαρτυρίαν και να θεωρηθή ως φυσικό γεγονός. Eχουμε απτό το παράδειγμα με τας κοινωνικάς ασφαλίσεις. H κυβέρνησις τας υπεσχέθη κατ' αρχάς. Aνήρεσε βραδύτερον την υπόσχεσιν. Διαρκώς αναβάλλει τας ασφαλίσεις διά της μεθόδου της μελέτης...»

Οι αναβολές, όμως, είχαν ημερομηνία λήξης. Η πολιτική εξουσία θα πάρει, τελικά, θέση ύστερα από μια δεκαετία, επιχειρώντας τα εξισορροπήσει ευκαιριακά τα συγκρουόμενα ταξικά συμφέροντα.

ΠΗΓΗ: ΕΘΝΟΣ