Τ. Κατσιμάρδος : Ντοκουμέντα παθογένειας στα δημοσιοοικονομικά

ΠΡΟΥΠΟΛΟΓΙΣΜΟΙ ΣΤΟΝ ΑΕΡΑ ΑΠΟ ΤΟΝ 19Ο ΕΩΣ ΤΟΝ 20Ο ΑΙΩΝΑ

Ντοκουμέντα παθογένειας στα δημοσιοοικονομικά

Η ιστορική έρευνα παρέχει ένα εκπληκτικό τεκμήριο για την αδιαφάνεια των δημόσιων οικονομικών της χώρας.

Σατιρικό σκίτσο του «Νέου Αριστοφάνη» για την οικονομική πολιτική των δεκαετιών 1880 και 1890. Οι πρωθυπουργοί κυνηγούν ή βλέπουν με το κιάλι άπιαστους στόχους.

 

Από τη σύσταση του νεοελληνικού κράτους έως το 1933, δηλαδή επί έναν ολόκληρο αιώνα, κανένας «απολογισμός» δεν πέρασε από τη συνταγματικώς επιβεβλημένη διαδικασία της ψήφισης από τη Βουλή.

Βεβαίως, κατά την πρώτη περίοδο της απόλυτης μοναρχίας έως την επιβολή του Συντάγματος του 1843 δεν υφίσταται τέτοιο ζήτημα. Οι προϋπολογισμοί ήταν υπόθεση της οθωνικής αυλής και των κυβερνήσεών της. Τυπικά από το 1833 οι αρμοδιότητες ανήκαν στην «επί των Οικονομικών Γραμματεία της Επικρατείας» (υπουργείο Οικονομικών). Ο μακρύς, όμως, κατάλογος των αρμοδιοτήτων της έμεινε στα χαρτιά. Εδώ απλώς να αναφέρουμε ότι όλοι οι μοναρχικοί προϋπολογισμοί της δεκαετίας 1833-43 υπήρξαν ελλειμματικοί. Πράγμα που θεωρούνταν περίπου φυσιολογικό.

Ισοσκελισμένοι αλλά νόθοι

Με το Σύνταγμα του 1844 καθιερώνεται για πρώτη φορά ότι «κατ' έτος η Βουλή και η Γερουσία ψηφίζουσιν τον προϋπολογισμόν και αποφασίζουσιν επί του απολογισμού». Θεωρητικά «όλα τα έσοδα και έξοδα του Κράτους πρέπει να σημειώνται» εκεί. Την επόμενη εικοσαετία επιβλήθηκε ο «νόμος» των ισοσκελισμένων προϋπολογισμών. Το αποτέλεσμα αυτής της αλλαγής ήταν όλοι να είναι νόθοι. Εκτός των άλλων δεν περιελάμβαναν το δημόσιο εξωτερικό χρέος.

Η Βουλή στα τέλη της δεκαετίας του 1880. Προϋπολογισμούς ψήφισε πολλούς, απολογισμούς κανέναν.

Το μέγεθος της πλαστότητας γίνεται εμφανές από το ύψος της ετήσιας οφειλόμενης δόσης για τα εξωτερικά δάνεια στα μέσα του 19ου αιώνα. Εφθανε στο 35% των κρατικών δαπανών.

Πρακτικά για πολλές δεκαετίες ακόμη δεν γνωρίζει η... δεξιά τι ποιεί η αριστερά εντός του κρατικού μηχανισμού. Κι αυτό όχι μόνο για «τεχνικούς λόγους», αλλά κυρίως για αιτίες που σχετίζονται με τη ρεμούλα, τη διαφθορά, τη φοροδιαφυγή και την καταφανή αδικία στην κατανομή των φορολογικών βαρών. Η κατάσταση δεν βελτιώθηκε ούτε μετά την έξωση του Οθωνα και την ψήφιση του Συντάγματος του 1864. Εκεί οριζόταν ρητά ότι «κατ' έτος η Βουλή ψηφίζει τον προσδιορισμόν της στρατιωτικής και ναυτικής δυνάμεως, την στρατολογίαν και την ναυτολογίαν και τον προϋπολογισμόν και αποφασίζει επί του απολογισμού. Ολα τα έσοδα και έξοδα του κράτους πρέπει να σημειώνονται? Ο προϋπολογισμός εισάγεται εις την Βουλήν εντός των δύο πρώτων μηνών εκάστης Συνόδου, η δε εξέτασις αυτού γίνεται παρ' ειδικής επιτροπής και ψηφίζεται άπαξ».

Γελοιογραφία της εφημερίδας «Αστυ» με το... όγδοο θαύμα την εποχή του Τρικούπη. Εμφάνισε πλεονασματικό προϋπολογισμό!

 

Ετσι, κατοχυρωνόταν «ένας όρος ή προϋπόθεσις διά την νόμιμην ενέργειαν της κυβερνήσεως από της Βουλής και η ψήφισις ενείχε κυρίως πολιτικήν έννοιαν», με τη γλώσσα των παλαιότερων συνταγματολόγων. Η θεμελιώδης αυτή διάταξη θα επαναληφθεί βελτιωμένη στα Συντάγματα του 1911 και 1927, αλλά και τα επόμενα.

Αναδρομική έγκριση

Πλην, όμως, ιδού τη συνέβη στην πράξη, όπως το κωδικοποιεί ο ιστορικός της οικονομίας Γ. Δερτιλής, που επεξεργάστηκε όλα τα σχετικά στοιχεία: «Μεταξύ του 1929 και 1933, η Βουλή ενέκρινε αναδρομικώς όλους μαζί τους Απολογισμούς της προηγούμενης εκατονταετίας. Σε μικρότερη κλίμακα, το ίδιο περίπου συνέβαινε και με τους προϋπολογισμούς. Οι συνταγματικές διατάξεις τηρήθηκαν μόνο για 17 από τους 125 προϋπολογισμούς» (μέχρι το 1954)!

Η κυβερνητική αυθαιρεσία και το ανεξέλεγκτο, ως προς τη σύνταξη και εκτέλεση των προϋπολογισμών, δεν ανήκουν σε κάποιο μακρινό παρελθόν. Μέχρι τη συγκρότηση του Γραφείου Προϋπολογισμού του Κράτους, μόλις πριν από τρία χρόνια (2010), ήταν καθεστώς. Τυπικά αυτά τα χαρακτηριστικά δεν υπάρχουν πια.

Με την ψήφιση του προϋπολογισμού για το 2014 επανέρχονται με άλλους όρους και για άλλους λόγους (εκκρεμότητες με την τρόικα, παράκαμψη μέτρων που θα μπορούσαν να δημιουργήσουν προβλήματα στην ψήφιση κλπ.). Ετσι, όμως, συνεχίζεται η ίδια παλιά ιστορία...

Παροιμιώδης αδιαφάνεια

Από το 1861 μέχρι το 1878 κανένας από τους κρατικούς απολογισμούς δεν δημοσιοποιήθηκε! Το αποτελέσματα της διαχείρισης αυτής της περιόδου παρουσιάστηκαν για πρώτη φορά στη Βουλή του 1879 από τον Θ. Δηλιγιάννη. Τότε έμαθαν οι βουλευτές ότι οι 17 προηγούμενοι προϋπολογισμοί είχαν κλείσει όλοι με ελλείμματα. Ουδείς έδωσε λογαριασμό σε κανένα, αν και η χώρα γνώρισε 35 κυβερνήσεις στο ίδιο διάστημα!

Ενα παλιό ερώτημα

Στο περιθώριο της Ιστορίας έχει καταχωριστεί το παράδειγμα ενός φαρμακοποιού που το 1874 αρνήθηκε να πληρώσει φόρους. Αφού το Σύνταγμα πρόβλεπε ότι «ουδείς φόρος επιβάλλεται ουδ' εισπράττεται, εάν προηγουμένως δεν ψηφισθή παρά της Βουλής», αρνούνταν να καταβάλει τους φόρους, οι οποίοι του αναλογούσαν. Αρνούμενος να καταβάλει τους φόρους του υποστήριζε ότι δεν υπήρχε προϋπολογισμός. Πώς υπάρχει ρωτούσε, αφού ουδέποτε ψηφίστηκε;

Διαχρονικά ζητήματα
Αναδιανομή πλούτου και δίκαιη κατανομή φόρων

Αν στην ιστορία του δημόσιου εξωτερικού χρέους αντικατοπτρίζεται η οικονομική κακοδαιμονία, μια ιστορία των προϋπολογισμών θα αποτύπωνε με ακρίβεια τη διαχρονική παθογένεια της διαχείρισης των δημοσιονομικών της χώρας. Χρέος και προϋπολογισμοί είναι τα κλειδιά που ανοίγουν τις πόρτες για την κατανόηση της ελληνικής οικονομικής πραγματικότητας. Από την εξάρτηση της χώρας και την εξαίρεση των νησίδων ανάπτυξης έως τη διαφθορά και τις πελατειακές σχέσεις.

Η αναξιοπιστία των ελληνικών προϋπολογισμών ήδη από τον 19ο αιώνα έχει μείνει παροιμιώδης. Οπως και ο «κανόνας» η Βουλή να παρέχει μια επικύρωση κάθε χρόνο στην κυβέρνηση κι αυτή να κάνει ό,τι και όπως θέλει στη συνέχεια. Παρά τις επιμέρους βελτιώσεις στη διαδικασία κατάρτισης των προϋπολογισμών τις τελευταίες δεκαετίες, αναξιοπιστία και αδιαφάνεια παρέμεναν αμετάθετα χαρακτηριστικά.

Τα μνημονιακά χρόνια με τους προϋπολογισμούς «έκτακτης ανάγκης», το ζήτημα έχει προσλάβει άλλες διαστάσεις.

Παρ' όλα αυτά, όπως παλιά, έτσι και σήμερα οι προϋπολογισμοί είναι ο καλύτερος καθρέφτης των αξιών, των αντιλήψεων και των συνολικότερων κρατικών πολιτικών. Διαρκή τα ερωτήματα: 1) αποτελούν πραγματικά εργαλεία οικονομικής, αναπτυξιακής και αναδιανεμητικής πολιτικής, όπως θεωρητικά είναι η φύση τους ή όχι, 2) πόσο δίκαια κατανέμονται τα φορολογικά βάρη;

Κρατικό προϋπολογισμό, όπως τυπικά εννοείται αυτός κατά τον 19ο αιώνα, το νεοελληνικό κράτος δεν κατάφερε να συντάξει πριν από την έξωση του Οθωνα (1862). Aν και στο πρώτο «Προσωρινό Πολίτευμα της Ελλάδος» δεν ήταν άγνωστη η έννοια. Αλλά και στο Σύνταγμα της Επιδαύρου (1822) υπήρχε σχετική διάταξη. Στη Συνέλευση του Αστρους (1823) εκλέχτηκε μάλιστα δωδεκαμελής επιτροπή για τη σύνταξη του «λογαριασμού» (προϋπολογισμού).

«Λογαριασμός» δεν ήταν κατορθωτό τότε να συνταχθεί. Αυτό θα γίνει το επόμενο έτος. Είναι η πρώτη και τελευταία φορά στη διάρκεια των επαναστατικών χρόνων που θα καταρτιστεί στα χαρτιά προϋπολογισμός (ανεκτέλεστος εννοείται).

Τ. Κατσιμάρδος
katsimar@yahoo.gr