Τ. Κατσιμάρδος : Το Ασφαλιστικό ως διαχρονική παθογένεια

Ο Βενιζέλος μιλά σε προεκλογική συγκέντρωση. Η τελευταία κυβέρνησή του το 1932 λίγες ώρες πριν παραιτηθεί επισήμως ψήφισε τον πολύπαθο νόμο για τις κοινωνικές ασφαλίσεις. Αξίζει να σημειωθεί ότι την προεκλογική περίοδο που ακολούθησε και στους απολογισμούς της βενιζελικής τετραετίας (1928-32) αυτό το μείζον νομοθέτημα σχεδόν αγνοήθηκε...

ΚΟΙΝΩΝΙΚΗ ΑΣΦΑΛΙΣΗ: ΕΠΕΙΣΟΔΙΑΚΗ ΓΕΝΝΗΣΗ ΚΑΙ ΑΝΑΠΤΥΞΗ ΑΠΟ ΤΗ ΔΕΚΑΕΤΙΑ ΤΟΥ 1930

Το Ασφαλιστικό ως διαχρονική παθογένεια

Ο Ευάγγελος Βενιζέλος, ασκώντας κριτική στην κυβέρνηση, χαρακτήρισε εύστοχα το Ασφαλιστικό ως «επιτομή του ελληνικού ζητήματος».

Ο αρχιτέκτονας του κυβερνητικού σχεδίου για το Ασφαλιστικό Γ. Κατρούγκαλος, παρουσιάζοντας τις σχετικές προτάσεις, υποστήριξε ότι «για πρώτη φορά από τότε που ο (Ελευθέριος) Βενιζέλος σχεδίασε στο μυαλό του το ΙΚΑ, θα έχουμε συνταξιούχους σε όλη την Ελλάδα μιας ταχύτητας...».

Αμφότερες οι επισημάνσεις, με ιστορικούς όρους, δεν είναι απολύτως ακριβείς. Καταρχάς το Ασφαλιστικό, ως «επιτομή», δεν περιορίζεται κατά τα έξι τελευταία χρόνια. Συνιστά περίληψη της παθολογίας του νεοελληνικού κράτους και της κοινωνίας από τότε που εισάγεται μετ΄ εμποδίων ο θεσμός της κοινωνικής ασφάλισης. Σε όλες τις έγκυρες εκθέσεις, από τη δεκαετία του 1930 μέχρι και την πρόσφατη «της επιτροπής σοφών» (κυβέρνηση ΣΥΡΙΖΑ-ΑΝΕΛ), αποτυπώνεται αυτή η εκτίμηση. Οσο για τον Ελ. Βενιζέλο, ίσως είχε στο μυαλό του ό,τι εκτιμά ο σημερινός υπουργός Εργασίας.

Το «Εθνος» ανέσυρε από το Αρχείο Βενιζέλου μια αδημοσίευτη έως τώρα έκθεση του υπουργείου Εθνικής Οικονομίας το 1931, όταν καταρτιζόταν το νομοσχέδιο για τις κοινωνικές ασφαλίσεις. Αποτυπώνει υπέρμετρες φιλοδοξίες, που αν συγκριθούν με τα εκ των υστέρων αποτελέσματα, είναι ο ορισμός της διάστασης μεταξύ πολιτικών λόγων και έργων.

 

Η πρώτη σελίδα του ντοκουμέντου από το Αρχείο Βενιζέλου για τις κοινωνικές ασφαλίσεις. Αφού πρώτα γίνεται μια αναδρομή στην εργατική νομοθεσία των βενιζελικών από το 1911, ακολουθεί μια στοιχειώδης ανάλυση για τα όσα ισχύουν στην υπόλοιπη Ευρώπη την ευρύτερη περίοδο. Ολα αυτά υποτίθεται ότι ελήφθησαν υπόψη για το ασφαλιστικό σχέδιο των Φιλελευθέρων.

Την έκθεση υπογράφει ο Εμμ. Λουλακάκης, γενικός γραμματέας του υπουργείου τότε και κατοπινά υπουργός σε κεντρώες κυβερνήσεις. Εκεί μετά από μια γενικόλογη εισαγωγή διαπιστώνεται «ότι ελείπει από την οικονομικήν και κοινωνικήν ζωήν η σταθερότης και η ασφάλεια... Εκ των Βαλκανικών κρατών μόνον η Ελλάς καθυστερεί μέχρι σήμερον εις την εφαρμογήν Γενικών Κοινωνικών Ασφαλίσεων... Οι μέχρι σήμερον οργανισμοί ασφαλίσεως στερούνται ομοιομορφίας, οργανώσεως επιστημονικής και ενιαίας κατευθεντηρίου γραμμής ... Φαινόμενον και τούτο της αταξίας και της προχειρότητος αι οποίαι μας κατατρέχουν και μας απειλούν επικινδύνως...

(Η κυβέρνηση) έθεσεν ως προμετωπίδα του προγράμματος της τελευταίας τετραετίας (1928-1932) την ολοκλήρωσιν της προστασίας των εργαζομένων τάξεων διά της εισαγωγής του θεσμού. Παρέχει όλας τας εγγυήσεις ότι θα παραδώση εις το Εθνος μνημειώδες και άρτιον Νομοθετικόν συγρότημα, απηλλαγμένον παντός καθυστερισμού και υπεβολικότητος, πλουτισμένον με διάχυτον ανθρωπιστικόν παγκόσμιον πνεύμα της εποχής. Τοιουτοτρόπως θα πυργωθή ευρύ γαλήνιον και συντεταγμένον εις την συνείδησιν της κοινωνίας διά να ζήση παρέχον εις τας λαϊκάς μάζας, μακράν των ατόμων και των πολιτικών συγκρούσεων, των κοινωνικών αναμοχλεύσεων και διαταραχών ζωογόνον και ευεργετικήν επίδρασιν και προστασίαν... (Με τον θεσμό η κυβέρνηση) δεν κατοχυρώνει μόνον την αστικήν Δημοκρατίαν από τους κινδύνους τους οποίους μοιραίως επισωρεύει η εξαθλίωσις των εργαζομένων τάξεων, δεν εκδηλώνει μόνον χρέος ανώτερον και ευγενές, αλλά και καθιερώνει κοινωνικήν δικαιοσύνην...».

Ο Αλέξανδρος Παπαναστασίου (αριστερά) με τον Ελευθέριο Βενιζέλο. 

Το Ασφαλιστικό σφράγισε το χάσμα που τους χώριζε. 

 

Το έργο έμεινε ημιτελές

Mεγαλοστομίες επαναλαμβάνονται έως τις μέρες μας, κάθε φορά που εισάγεται ένας νέος ασφαλιστικός νόμος, για να διαψευστούν στην πράξη. Οπως διαψεύστηκαν το 1931-32, αφού και ο Βενιζέλος έμεινε στις προθέσεις του... μυαλού του. Στον τομέα αυτό άφησε ένα ημιτελές έργο. Το οποίο κατεδάφισαν οι κατοπινές αντιβενιζελικές κυβερνήσεις.

1922-1932
Δεκαετία διεργασιών και αναζητήσεων

Δέκα χρόνια χρειάστηκαν για να προχωρήσει η κοινωνική ασφάλιση και ν' αποκτήσει κάποια καθολικά χαρακτηριστικά (1922-1932). Κι ακόμη έμενε στα χαρτιά. Αιτία η σφοδρή αντίδραση των εργοδοτών και η απροθυμία των είκοσι (!) κυβερνήσεων, που διαδέχονταν η μία την άλλη όλη αυτήν την περίοδο. Το βασικό αντιασφαλιστικό επιχείρημα ήταν ότι πρόκειται για αντιπαραγωγικό θεσμό, επειδή αυξάνει το κόστος της εργασίας.

 

Ο Βενιζέλος σε εργοστάσιο της εποχής.

Σε τελευταία ανάλυση η αντίθεση και καθυστέρηση προώθησης του θεσμού απέρρεαν από την άρνηση για περιορισμό των επιχειρηματικών κερδών. Οι άνεμοι, όμως, που φυσούσαν σ' όλη την Ευρώπη του μεσοπολέμου ήταν ευνοϊκοί για την ασφάλιση.

Δημιουργία Tαμείων

 
 Ετσι, μετά την ψήφιση των πρώτων νόμων του 1922-23 περί της υποχρεωτικής ασφάλισης, δόθηκε ισχυρή ώθηση για τη δημιουργία ασφαλιστικών ταμείων.

• Τα δομικά κενά επιχειρήθηκε να καλυφθούν νομοθετικά το 1925. Τη χρονιά αυτή, με μια σειρά ειδικούς νόμους, δημιουργούνται ασφαλιστικοί οργανισμοί όχι πλέον κατά επιχείρηση αλλά κατά επάγγελμα. Αυτή ακριβώς η μετάβαση, από την επιχείρηση στον κλάδο απασχόλησης, θεωρείται καμπή στην ιστορία του θεσμού.

• Tο αποτέλεσμα σε συνέχεια, με τις αλλεπάλληλες νομοθετικές ρυθμίσεις, ήταν να προκύψει μια χαοτική κατάσταση. Τέτοια, ώστε στο δημοκρατικό Σύνταγμα του 1927 να περιληφθεί ειδική διάταξη που απέκλειε «φωτογραφικές» ρυθμίσεις για το Ασφαλιστικό. Πρόκειται για ένα «απαγορευτικό», που παραμένει ως σήμερα ακόμη. Στην πράξη, όμως, το αποσπασματικό και το ευκαιριακό των σχετικών ρυθμίσεων θα έχει αναδειχθεί, πια, σε μόνιμο σύνδρομο της Πολιτείας.

• Μια άλλη ουσιαστική καμπή και νέο στάδιο στη διαδρομή του Ασφαλιστικού αρχίζει από το 1929. Πολλαπλασιάζεται η κοινωνική κινητικότητα και δυναμώνουν οι εργατικοί αγώνες για τη γενίκευση της ασφάλισης. Αποκορύφωμα των διεργασιών θ' αποτελέσει η επιλογή της κυβέρνησης Βενιζέλου για την εφαρμογή του «τσεχοσλοβακικού μοντέλου» υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης. Θα καταρτιστεί σχετικό νομοσχέδιο (1931), θα πέσουν «κεφάλια» και κυβερνήσεις μέχρι να ψηφιστεί ο ιδρυτικός νόμος του ΙΚΑ (1934).

ΣΧΕΔΙΟ ΤΙΞΙΕ - ΖΑΚΚΑ - ΣΕΜΠΑΟΥΜ
Tσεχοσλοβακικό μοντέλο που έμεινε στα χαρτιά

Ο Ελευθέριος Βενιζέλος, επανακάμπτοντας στην εξουσία τον Ιούλιο του 1928, είναι από επιφυλακτικός μέχρι αρνητικός στην άμεση, τουλάχιστον, εισαγωγή του γενικευμένου συστήματος υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης.

«Γνωρίζετε», έγραφε στον επικεφαλής του Διεθνούς Γραφείου Εργασίας, «με ποια ταχύτητα επικυρώσαμε τις συμβάσεις του 1919 και 1920. Αλλά η κατάσταση της χώρας δεν είναι πλέον η ίδια σήμερα. Την ευημερία της εποχής εκείνης διαδέχτηκε η τωρινή δυστυχία. Διαπιστώσατε στο ταξίδι σας (ο πρόεδρος Thomas είχε επισκεφθεί το 1927 τη χώρα μας) πόσο επείγουσα είναι η κατάσταση».

Υπό το βάρος της τραγικής πραγματικότητας στους εργασιακούς χώρους, συμφώνησε στην αποστολή επιτροπής που θα μελετούσε το ζήτημα της δημόσιας υγιεινής. Αναπόφευκτα το θέμα αυτό σχετιζόταν με την κοινωνική ασφάλιση. Ετσι, ήρθε στην Ελλάδα για μελέτη και υποβολή προτάσεων ο Γάλλος Aντριάν Tιξιέ, διευθυντής των κοινωνικών ασφαλίσεων του ΔΓE.

Από τη συνεργασία, όμως, του Tιξιέ και του A. Zάκκα, διευθυντή εργασίας του υπουργείου Εθνικής Οικονομίας, προέκυψε πρόταση για το Ασφαλιστικό, η οποία υποβλήθηκε στην κυβέρνηση (1929). Στόχος του ΔΓE τότε, όπως προκύπτει από τα κείμενα που έχουν έρθει στο φως της δημοσιότητας, ήταν να δημιουργήσει κλίμα υπέρ των κοινωνικών ασφαλίσεων, παρά την αντίδραση εργοδοτών και την επιφυλακτικότητα της κυβέρνησης.

Αλλά και να ενισχυθεί η θέση του μη σοσιαλιστικού-κομμουνιστικού συνδικαλισμού που αναπτυσσόταν. Τα επιχειρήματα ήταν ότι αυτό θα ενίσχυε την παραγωγικότητα, αποτελούσε παράγοντα οικονομικής ανάπτυξης, αντίδοτο στους χαμηλούς μισθούς και απαραίτητο στοιχείο μιας ολοκληρωμένης κοινωνικής πολιτικής. Ακριβώς, δηλαδή, στον αντίποδα των επιχειρημάτων των βιομηχάνων-βιοτεχνών.

Οπως προκύπτει από τις ιστορικές πηγές αυτή την περίοδο, δεν συγκαταλέγονταν στα σχέδια της κυβέρνησης η δημιουργία ενός ενιαίου συστήματος κοινωνικών ασφαλίσεων, που θα κάλυπτε όλους τους τομείς. Στόχος ήταν η βελτίωση της προϋπάρχουσας νομοθεσίας και ειδικά του νόμου 2868 του 1922 και των επόμενων συμπληρωματικών ρυθμίσεων.

Μετακλήσεις ειδικών

 
Τελικά, ο Βενιζέλος φέρεται να πείστηκε και αποδέχτηκε να εκπονηθεί σχέδιο προετοιμασίας για τις κοινωνικές ασφαλίσεις, στη βάση της πρότασης Τιξιέ-Ζάκκα. Στο πλαίσιο αυτό μετακλήθηκαν στην Ελλάδα αλλοδαποί ειδικευμένοι επί του θέματος.

Επικεφαλής ήταν ο διευθυντής των κοινωνικών ασφαλίσεων της Τσεχοσλοβακίας και ειδικός επί του θέματος, Eμίλ Σέμπαουμ (Schoenbaum). Τότε συντάχθηκε και σχετική οικονομική μελέτη. Προβλεπόταν διμερής χρηματοδότηση (εργοδότες-εργαζόμενοι) και αποκλειόταν η κρατική. Oταν ετοιμάστηκαν τα πορίσματα στάλθηκαν στη Γενεύη (έδρα του ΔΓE), και αυτό αποτέλεσε και το πρώτο νομοσχέδιο ίδρυσης του IKA.

Aλλο να αντιδράς γενικά, όπως έπρατταν οι εργοδότες προ του νομοσχεδίου, άλλο να υπάρχει συγκεκριμένος νόμος που πρόκειται να προωθηθεί προς ψήφιση. Τώρα εξαντλούνταν σε επιχειρήματα της μορφής ότι η χώρα δεν είναι «ώριμος διά τοιαύτα πειράματα».

ΓΡΑΨΕ-ΣΒΗΣΕ
Το πρότυπο που έγινε κακέκτυπο

Ενώ το βενιζελικό νομοσχέδιο για την κοινωνική ασφάλιση εκκρεμούσε και δεν είχε εισαχθεί στη Βουλή, σχηματίζεται η κυβέρνηση Παπαναστασίου (τέλη Μαΐου 1932). Ο Ελ. Βενιζέλος, σε μια προσπάθεια να μη χρεωθεί την επικείμενη χρεοκοπία, έχει παραιτηθεί πριν από τη συμπλήρωση τετραετίας. Δηλώνει, όμως, ότι θα στηρίξει το μικρό Αγροτοεργατικό Κόμμα του Παπαναστασίου. Η κυβέρνηση που συγκροτεί ο «πατέρας της Δημοκρατίας» του 1924, είναι η πιο βραχύβια στη νεοελληνική Ιστορία. Παραιτείται ύστερα από μία εβδομάδα, ενώ ο πρωθυπουργός διατυπώνει τις προγραμματικές δηλώσεις στη Βουλή. Αιτία ήταν το Ασφαλιστικό, το οποίο ο Βενιζέλος, ενώ ο ίδιος ήταν ο «αρχιτέκτονάς» του, ζητά να αποσυρθεί. Οι βενιζελικοί, σε συνδυασμό με άλλα άμεσα οικονομικά μέτρα που εξαγγέλλει η κυβέρνηση Παπαναστασίου, φοβούνται ότι το μικρό κόμμα μπορεί να αναδειχτεί μεγάλο στις επικείμενες εκλογές (μεταβατική ήταν η κυβέρνηση και θα διενεργούσε τις εκλογές), με την ψήφιση του Ασφαλιστικού στο ενεργητικό του. Αργότερα ο ίδιος ο Παπαναστασίου θα εξηγεί στους ψηφόρους του: «Γνωρίζετε με ποίον φανατισμόν υπεστηρίξαμεν την κοινωνικήν νομοθεσίαν. Οταν συνθήκαι δυσάρεσται διά το εις την εξουσίαν κόμμα το ηνάγκασαν να καταλείπη την αρχήν. Ητις και μου προσεφέρθη και την εδέχθην, υπό τον όρον να ψηφισθούν αμέσως αι κοινωνικαί ασφαλίσεις. Και όταν το κόμμα εκείνο ηρνήθη (εννοεί τους Φιλελεύθερους του Βενιζέλου) να ψηφίση τας κοινωνικάς ασφαλίσεις επέταξα την εξουσίαν...».

Ηταν η μοναδική περίπτωση, μάλλον παγκοσμίως, που μια κυβέρνηση παραιτούνταν, ενώ έκανε τις προγραμματικές δηλώσεις της.

Η ίδρυση του ΙΚΑ

 
Οσο για την ίδρυση του ΙΚΑ, ήταν το πρώτο μέτρο που ψήφισε ο Βενιζέλος επανερχόμενος στην κυβέρνηση (Αύγουστος 1932) με ορισμένες προσθαφαιρέσεις, σε μια απόπειρα να διατηρήσει την κυβερνητική αυτοδυναμία στις εκλογές. Δεν τα κατάφερε και η διάδοχη κυβέρνηση Τσαλδάρη, συντασσόμενη με τη μεγαλοεργοδοσία, θα αναστείλει αρχικώς την εφαρμογή του ασφαλιστικού νόμου, για να τον επαναφέρει κουτσουρεμένο αργότερα και να ψηφιστεί ο ιδρυτικός νόμος για το ΙΚΑ (1934). Ετσι, αρχίζει ένα νέο κεφάλαιο στην παθολογική «επιτομή» του Ασφαλιστικού. Θα γράφεται έως το 1951, όταν θα διαπιστωθεί ότι το «σύστημα» έχει καταρρεύσει. Θα επιχειρηθεί τότε (κυβέρνηση Σοφοκλή Βενιζέλου) με άλλο νόμο να γίνει ο «πρότυπος» φορέας, που όλοι θα ήθελαν να ενταχθούν σ΄ αυτόν! Οχτώ χρόνια μετά (κυβέρνηση Κ. Καραμανλή) το Ιδρυμα, που όλοι θα ζήλευαν (!), ήταν παράδειγμα προς αποφυγήν. Τότε συντάσσεται η πρώτη σοβαρή έκθεση για έναν ενιαίο φορέα κοινωνικής ασφάλισης. Η έκθεση, όμως, πετάχτηκε στο καλάθι. Η «επιτομή» της παθογένειας είχε πολλές συνέχειες ακόμη...

Τ. ΚΑΤΣΙΜΑΡΔΟΣ
katsimar@yahoo.gr